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《陕西省秦岭生态环境保护条例》解读

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《陕西省秦岭生态环境保护条例》于2019年9月27日经陕西省第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议修订通过,修订后的《陕西省秦岭生态环境保护条例》自2019年12月1日起施行。

2008年3月1日正式实施的《陕西省秦岭生态环境保护条例》(以下简称《条例》),是我国首部为一条山脉所进行的地方综合立法保护的省级地方性法规,在保护秦岭生态安全、保护秦岭生物多样性、维护秦岭涵养水源和保持水土等功能方面发挥了积极作用。2017年1月5日,该条例经陕西省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订通过,自2017年3月1日起施行。

这次是陕西省第二次修订该条例。

《条例》修订突出“严”和“细”

修订《条例》是我省深入贯彻落实习近平总书记关于秦岭生态环境保护重要指示批示的具体行动,《条例》修订坚持生态优先和绿色发展导向,充分保护秦岭生态环境,促进经济社会协调发展、人与自然和谐共生。此次修订《条例》突出了“严”和“细”。“严”,就是保护的范围和保护的各项规定更加严格;“细”,就是对各类生态的保护和开发建设活动的规范更加细化,更有利于《条例》的落地落实。

《条例》修订工作,以习近平生态文明思想为指导,深入贯彻落实习近平总书记关于秦岭生态环境保护重要指示批示精神,按照中央关于加强生态文明建设的要求,及时跟进国家实施的国土空间规划、自然保护地体系等一系列重要战略部署,坚持问题导向,坚持一切从实际出发,作出更加科学细致的规定,充分体现了科学立法、民主立法、依法立法。 

整个《条例》修订过程充分展体现了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学民主依法立法工作新格局。《条例》修订参与范围之广,研究层次之高,征求意见之多,底数资料之细,前所未有。

“海拔+区块+生态廊道”保护特色

《条例》的亮点之一便是明确了秦岭生态环境保护范围和重要区域。

《条例》第二条明确秦岭生态环境保护范围,是指本省行政区域内秦岭山体东西以省界为界、南北以秦岭山体坡底为界的区域,包括商洛市全部行政区域以及西安市、宝鸡市、渭南市、汉中市、安康市的部分行政区域。

为了突出保护优先原则,《条例》将原条例“禁止开发区、限制开发区和适度开发区”名称对应修改为“核心保护区、重点保护区和一般保护区”;同时对各保护区的范围重新作了划分,扩大了核心保护区、重点保护区的范围。

《条例》第十八条规定,除本条例另有规定外,核心保护区不得进行与生态保护、科学研究无关的活动;重点保护区不得进行与其保护功能不相符的开发建设活动。一般保护区生产、生活和建设活动,应当严格执行法律、法规和本条例的规定。 

“将禁止开发区、限制开发区和适度开发区,改为核心保护区、重点保护区、一般保护区,并将秦岭主梁全部纳入核心保护区范围也是《条例》的一大亮点。”

科学确定秦岭山系主梁支脉

经组织地理学、地貌学等方面专家论证,确定秦岭山系主梁是指秦岭山脉西起陕甘界,经玉皇山、鳌山、太白山、终南山、草链岭、华山一线,东至陕豫界,渭河流域与嘉陵江、汉江、南洛河流域的分水岭。同时明确了秦岭主要支脉,是指连接秦岭山系主梁且海拔在1500米以上具有重要生态功能需要重点予以保护的支脉;主梁两侧各1000米、主要支脉两侧各500米以内的区域,按照投影范围计算。并明确了14条主要支脉名录,如黑泥支脉、四方台支脉、首阳山支脉等。把秦岭主要支脉尤其是具有重要生态价值的支脉名录列入《条例》当中,为野生动物栖息、迁徙提供生态廊道,有利于生物多样性保护功能的提升。

建立保护规划体系让责任落实

《条例》第十三条明确,陕西省秦岭生态环境保护委员会应组织发展改革等行政主管部门,结合国家和本省国土空间规划要求,依法编制省秦岭生态环境保护总体规划,报省人民政府批准后公布实施,并报省人民代表大会常务委员会备案;设区的市根据省秦岭生态环境保护总体规划,组织编制本行政区域秦岭生态环境保护规划,绘制本行政区域内秦岭生态环境保护规划分区保护图,经本级人民政府批准后公布实施;县(市、区)依据省、设区的市规划要求,结合实际,制定秦岭生态环境保护实施方案,绘制本行政区域内秦岭生态环境保护规划分区保护详图,经本级人民政府批准后公布实施。 

《条例》规定,设区的市人民政府应当按照秦岭生态环境保护标志、标牌、界桩设置标准和办法,设置核心保护区、重点保护区和一般保护区的保护标志、标牌、界桩。秦岭生态环境保护标志、标牌、界桩设置标准和办法,由省秦岭生态环境保护委员会制定公布。

《条例》第十四条第二款明确了专项规划由省级有关部门组织编制,并对专项规划的审查、批准及备案作了规定。

损害赔偿制度先于国家立法

《条例》的另一个创新点在于,先于国家立法规定了生态环境损害赔偿制度。目前,生态环境损害赔偿制度没有国家法律依据,只有国家政策。这是在没有上位法规定的前提下,结合陕西实际和秦岭保护紧迫性作出的创新,明确了赔偿权利人、赔偿义务人和赔偿方式,有利于我们更好地保护秦岭。

《条例》第七十一条规定,省、设区的市人民政府应当组织实施生态环境损害赔偿制度,指定相关部门或者机构负责生态环境损害赔偿具体工作,依法追究损害秦岭生态环境单位和个人的赔偿责任。 

《条例》第七十条规定,对秦岭生态环境质量状况持续下降或者未完成秦岭生态环境质量状况改善目标的地区,省秦岭生态环境保护委员会应当会同有关部门约谈有关设区的市、县(市、区)人民政府的主要负责人。约谈情况应当向社会公开。 

《条例》第七十三条规定,各级人民政府、县级以上负有秦岭生态保护监管职责的部门和机构的公职人员在秦岭生态环境保护工作中违反本条例规定,有下列情形之一的,比如“未按照规定要求编制规划、实施方案或者弄虚作假的……”对负有责任的领导人员和直接责任人员给予记过、记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重,造成秦岭生态环境和资源破坏等严重后果的,给予开除处分,其主要负责人应当引咎辞职;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

链接

1.2007年制定《陕西省秦岭生态环境保护条例》

 2007年11月24日,陕西省十届人大常委会第三十四次会议表决通过《陕西省秦岭生态环境保护条例》。该《条例》于2008年3月1日起施行。

《条例》规定,要建立联合执法机制,共同做好秦岭保护工作,划定了禁止开发区、限制开发区和适度开发区范围,成为我国首部为一座山脉而进行的地方立法,对于促进秦岭地区生态环境保护和人与自然和谐起到了重要作用。

2.2017年第一次修订

 2017年1月5日,新修订的《陕西省秦岭生态环境保护条例》经陕西省十二届人大常委会第三十二次会议审议通过,于2017年3月1日正式实施。

《条例》的修订,充实和强化了陕西省秦岭生态环境保护委员会的职能,明确规定了市县人民政府可以设立秦岭环境管理机构,增加了对秦岭区域内县以上人民政府实行自然资源离任审计和生态环境损害责任追究终身制度的规定,让秦岭的生态保护有了更加严格的制度性保障。

3.2019年第二次修订

 2019年9月27日,新修订的《陕西省秦岭生态环境保护条例》在陕西省十三届人大常委会第十三次会议上高票通过,于2019年12月1日起实施。

《条例》对核心保护区、重点保护区和一般保护区的范围和重要区域等予以明确,把秦岭核心保护区范围由海拔2600米以上扩大到海拔2000米以上,辅之以生态功能集中连片保护,有利于野生动物在集中连片保护范围内栖息繁衍;实行产业准入制度,禁止在秦岭北坡范围内开山采石;规定核心保护区的水电站一律退出、重点保护区的水电站实行分类处置;对矿产资源开发、交通设施建设、城乡建设、旅游开发建设等活动予以进一步规范。此次《条例》修改以“严”字当头,力求让这部地方性法规的“牙齿”紧紧“咬合”,成为保护好秦岭“绿肺”的刚性约束。